As PPPs e os consórcios públicos para as Cidades Digitais
Eduardo Ramires*
A utilização de Parcerias Público-Privadas (PPPs) em projetos de redes digitais nas cidades é um tema, no mínimo, controvertido. Surgiu das discussões com prefeitos e cidades que buscam uma alternativa de financiamento para a solução de “Cidade Digital” e de uma natural curiosidade com relação ao mecanismo que rege as PPPs. Muita gente sabe que os órgãos e as administrações públicas no Brasil enfrentam graves problemas de financiamento de seus projetos. E a PPP é uma forma de buscar novas possibilidades de estruturação financeira dos projetos.
As conhecidas PPPs são uma invenção inglesa voltada para a manutenção de ativos de órgãos públicos, que não poderiam ser financiados exclusivamente com as tarifas pagas pelo usuário. São exatamente para aquelas situações em que a administração deve financiar parcial ou totalmente a atividade, mas enxerga vantagens em delegar a organização empresarial da atividade ao particular, aprimorando os serviços e reduzindo os custos.
Uma série de mecanismos foi cunhada pela literatura e pela experiência inglesa. Diversas das modalidades de PPP nós já estávamos acostumados a fazer aqui no Brasil, como o BOT - Build, Operate and Transfer, que é construir e operar infra-estrutura pública até amortizar o preço e, depois, transferir o patrimônio ao poder público. A Lei das PPPs (lei 11.079/04) veio esclarecer a disciplina específica dessa formas contratuais em que serviços públicos são concedidos com remuneração total ou parcial do orçamento público.
No mecanismo legal brasileiro, esse processo depende da legislação das diversas esferas, pois o assunto afeta cada ente da federação de forma diferente. A Lei Federal das PPPs estabelece regras gerais para a utilização do instituto. Mas é preciso editar leis específicas nas esferas estadual e municipal, para que cada ente da federação possa lançar mão desse tipo de mecanismo.
Basicamente, as concessões públicas podem ser de natureza comum ou Parcerias Público-Privadas, que, por sua vez, se subdividem em concessões patrocinadas e concessões administrativas. A diferença essencial está na remuneração do parceiro privado. Nas concessões comuns, a remuneração se dá exclusivamente pelas tarifas de usuários. Por meio do mecanismo das PPPs, pode haver um mix: nas concessões patrocinadas, a remuneração do parceiro privado pode acontecer por meio de tarifas do usuário e recursos públicos; nas administrativas, a remuneração é normalmente feita somente pelos recursos públicos.
Em um projeto de Cidade Digital, é possível imaginar uma concessão patrocinada, pois as receitas públicas, vindas do município ou do Estado, que iriam ser destinadas a financiar custos com comunicação, telefonia, redes de informática, etc., poderiam ser agregadas àquelas receitas a serem geradas pela prestação de serviços à comunidade, dependendo do tipo de projeto. Um parceiro privado poderia, por exemplo, entregar os serviços para uso da própria municipalidade e para o consumidor comum, somando as duas receitas, portanto. Essa é uma das formas que pode assumir o mecanismo da PPP em um projeto de Cidade Digital.
Responsabilidade fiscal
Muita gente já conhece, mas é sempre importante relembrar que os contratos podem ser celebrados dentro de um prazo de cinco a 35 anos, o que significa que pode haver um tempo bastante grande para amortizar os investimentos feitos pelo parceiro privado. Mas as dificuldades estão no que a lei federal estabeleceu em termos de valores mínimos e nos requisitos que as administrações estaduais e municipais devem observar no que se refere a responsabilidade fiscal.
É aí que estão os problemas, especialmente para os municípios pequenos que ficam praticamente alijados, em função de algumas exigências. Uma delas é o valor mínimo contratual de R$ 20 milhões, que afasta de muitas pequenas cidades a idéia de utilizar o mecanismo das PPPs.
A União procura impor suas restrições ao uso da PPP ameaçando deixar de repassar para os municípios valores que a União pode deliberadamente transferir (ou seja, não estão incluídos os repasses obrigatórios), quando e se for ultrapassado um certo limite de comprometimento das receitas públicas do município com projetos de PPP. Detalhando um pouco mais, o que a lei define sobre tal limite é: se o total de despesas continuadas com PPP no ano anterior ou se despesas anuais com PPP nos 10 anos subseqüentes ultrapassarem 1% da receita corrente líquida do exercício, ou 1% da receita projetada para o decênio, a União não poderá conceder garantia ou realizar transferência voluntária para Estados ou municípios.
Esse critério é inibidor, mas não é uma proibição. Até porque uma lei nacional não poderia dispor sobre finanças municipais neste nível de ingerência. Mas, de qualquer forma, este item funciona como uma ameaça para os municípios que se endividarem demais, informando que eles poderão sofrer retaliações por parte da União Federal.
Analisando com detalhes os critérios, pode-se dizer que a lei torna o sonho das PPPs alcançável somente por municípios a partir de um determinado porte, em função dos valores fixados e da dificuldade de manejo desse tipo de solução. Não quer dizer, entretanto, que não possa ou que não vá ser utilizada, na medida em que, com o tempo, os órgãos das administrações públicas vão ganhando familiaridade com o mecanismo e procurando criar soluções para tal.
Consórcios públicos
Em termos de finalidade, a legislação é bastante explícita em eleger investimentos na área de tecnologia da informação. Portanto, há uma expectativa do próprio legislador de que as PPPs sejam utilizadas em projetos como os de Cidade Digital. E talvez a solução mais promissora no horizonte seja a possibilidade de reunião de municípios em consórcios públicos para, aí sim, executarem um projeto de PPP para a implantação de projetos de cidades digitais, não apenas com a receita de um município, mas com a receita de vários.
Os consórcios públicos são uma realidade já há muitos anos, embora não tivessem o status e a estabilidade jurídica que adquiriram com a edição da Lei dos Consórcios Públicos (lei 11.107/05). Os dados mostram eloqüentemente como é a experiência no Brasil: segundo pesquisa de 2001 feita pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), havia naquele ano 1.969 consórcios públicos na área de saúde; 669 na para aquisição e/ou uso de máquinas e equipamentos; 241 na área de educação; 216 para cuidar de ações de tratamento e disposição final de lixo, entre outros das demais áreas. Tudo isso mostra que a colaboração entre entes municipais é uma solução bastante procurada ao longo da nossa história.
A lei que rege o assunto está baseada na Emenda Constitucional 19/1998, que permite as mais diversas configurações de consórcios públicos, envolvendo combinações entre as esferas municipal, estadual e federal. Além disso, um consórcio público não precisa estar limitado à prestação de um único serviço. Tampouco precisa estar associado apenas à gestão de serviços, já que podem ser formados exclusivamente para a aquisição de equipamentos, de bens e de serviços que depois poderão ser utilizados pelos membros do consórcio público.
Então, os consórcios públicos são uma solução de bastante flexibilidade para o enfrentamento, por parte dos municípios, de projetos de cidades digitais, que demandam infra-estrutura e investimentos de uma certa escala. Projetos estes que, em função dos custos, ainda estão distantes da maioria dos municípios do país, se estes forem considerados isoladamente.
* Eduardo Ramires é advogado especializado em consultoria jurídica a cidades digitais e sócio da Manesco, Ramires, Perez, Azevedo Marques.
Data: 01 de outubro de 2008
